??2021年6月4日，財政部發(fā)布《關于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務部門征收有關問題的通知》（財綜〔2021〕19號）。其中規(guī)定，國有土地使用權(quán)出讓收入將不再由自然資源部門征收，而將征收權(quán)劃歸稅務部門。此政策從7月1日起在7個省市試點開展，探索完善征繳流程、職責分工等，為全面推開劃轉(zhuǎn)工作積累經(jīng)驗。計劃2022年1月1日起全面實施征管劃轉(zhuǎn)工作。

??核心結(jié)論

??■  政策背景：非稅收入管理規(guī)范化勢在必行

??■  改革目的：土地收入劃歸稅務部門征收利于達到管理目標

??■  對房地產(chǎn)市場影響：規(guī)范化程度更高的規(guī)模房企機會增加

??政策背景

??非稅收入管理規(guī)范化勢在必行

??2016年3月9日，財政部印發(fā)《政府非稅收入管理辦法》的通知，通知在第一條就強調(diào)“為了加強政府非稅收入（以下簡稱非稅收入）管理，規(guī)范政府收支行為，健全公共財政職能，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)國家有關規(guī)定，制定本辦法。”非稅收入作為政府財政收入的重要組成部分，其收支行為的規(guī)范化、合理化有著重大意義。從財政部發(fā)布2020年財政收支情況報告數(shù)據(jù)顯示，非稅收入占總體財政收入的45%，其中國有土地出讓收入占非稅收入的66%，占總體財政收入的30%。此部分收入“應當納入財政預算管理”，“財政部負責制定全國非稅收入管理制度和政策”，此為此次政策發(fā)布的重要前提。也就是說，占財政收入30%的國有土地出讓收入的管理權(quán)應當在國務院和財政部，建立健全其監(jiān)督管理制度、加大預算公開力度并接受公眾監(jiān)督應該是此部分資金的正確管理思路。從目前的實際情況來看，此部分資金的管理顯然并未達到中央的管理目標。

??改革目的

??土地收入劃歸稅務部門征收利于達到管理目標

??非稅收入劃歸稅務部門征收合情合理。根據(jù)中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《國稅地稅征管體制改革方案》中的部署，從2019年1月1日起，將基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費、工傷保險費、生育保險費等各項社會保險費交由稅務部門統(tǒng)一征收。按照便民、高效的原則，合理確定非稅收入征管職責劃轉(zhuǎn)到稅務部門的范圍，對依法保留、適宜劃轉(zhuǎn)的非稅收入項目成熟一批劃轉(zhuǎn)一批，逐步推進。非稅收入劃歸稅務部門有其必然原因。

??首先，稅務部門實際上就是財政收入的征收部門，原本其主要征收對象為所有稅費部分，近年逐漸將更多的非稅收入納入稅務部門的征收范圍，一方面便于財政資金的統(tǒng)籌管理，另一方面非稅收入應當避免征收部門自收自支，尤其類似土地出讓收入這種大規(guī)模資金的收入，更應該多部門共同管理、建立完善的多方監(jiān)督機制。原有土地收入征收權(quán)在自然資源局，土地資源的規(guī)劃管理、價值評估等職能亦在此部門，制定規(guī)則的部門即為收費的部門，權(quán)力過于集中，難免存在利益相關性。另一方面，稅務部門承擔收入征收工作具有先天的優(yōu)勢。經(jīng)歷多年的發(fā)展，稅務部門培養(yǎng)了專業(yè)的征收團隊、擁有先進的征收手段，同時常年與繳費單位打交道，對其了解程度較深，能夠有效提高非稅收入的征收效率，對于違規(guī)行為亦可通過信用管理等行之有效的手段予以管理，管理效能提高。相較將各類非稅收入的征繳放在多個不同部門，顯然由稅務部門統(tǒng)一征繳更為高效。

??由此，土地出讓收入劃歸稅務部門征繳必然帶來以下三方面好處。第一，如前文所述，土地收入的征繳工作將嚴格按照繳費要求執(zhí)行，減少不規(guī)范操作，提升征繳效率，保障財政收入安全。第二，土地出讓的情況將隨著收入收繳工作的集中匯總到稅務部門，一方面使得土地財政賬目更加清晰，有據(jù)可循，另一方面也便于中央掌握國有土地資產(chǎn)的分配情況，便于監(jiān)督和統(tǒng)籌管理。第三，規(guī)范管理之后，土地財政的支出將更有效使用在國家重點項目上，例如2020年9月以來提出的“優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興”等。

??市場影響

??推動地方政府多元建設，規(guī)模房企機會增加

??從地方政府角度看，此次政策并未改變土地財政的收繳和使用規(guī)則，但由于收繳機構(gòu)的變更所帶來的財政收入管理規(guī)范化，將降低土地財政的支出和使用的“靈活性”，稅務部門和財政部門的“嚴進嚴出”，將最大化避免不合理的財政支出。由此，土地財政雖并未改變使用方式，但地方政府對土地財政的依賴程度或?qū)⑾陆担M而推動地方政府積極尋求產(chǎn)業(yè)發(fā)展的道路，多元化解決政府收入與發(fā)展問題。

??從土地市場及房地產(chǎn)市場發(fā)展的角度看，土地使用權(quán)屬于國有資源，總體由國家統(tǒng)一管理和分配，根據(jù)房地產(chǎn)市場發(fā)展需要，近年穩(wěn)定土地市場供應量和土地市場價格是中央統(tǒng)一要求，換言之，土地市場供應情況很難受其他政策影響。另外，即使此次改革一定程度影響了土地財政使用的靈活性，但土地財政收入的穩(wěn)定增加仍然利好于地方政府的發(fā)展，因此地方政府發(fā)展土地市場的積極性并未受到打擊。

??從房企角度看，我們認為影響將在兩個方面。首先，土地出讓收入征繳工作的專業(yè)化管理將對房地產(chǎn)企業(yè)的規(guī)范化操作提出更高的要求，同時征繳過程亦是對企業(yè)信用的管理過程，違規(guī)操作將降低企業(yè)信用等級，進一步和稅收掛鉤，低信用企業(yè)將寸步難行，此為對行業(yè)違規(guī)行為的肅清。另外，小型房企面臨更大的規(guī)范化挑戰(zhàn)，部分城市土地市場的“圍墻”將逐步被打破，規(guī)范化發(fā)展的規(guī)模房企或?qū)⒂瓉硇碌陌l(fā)展機遇，尤其結(jié)合今年兩集中的供地政策，在更為公開透明的土地市場環(huán)境下，雄厚的資金實力、較強的成本管理能力，以及規(guī)范的市場操作將使其更有機會在公開市場中獲得取地機會，開拓新的市場。