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??2021年，住建部禁止大拆大建政策發(fā)文“震動(dòng)”更新圈，一時(shí)間干部問(wèn)責(zé)，規(guī)劃核查，更新項(xiàng)目紛紛停擺。

??緊隨而來(lái)的，是企業(yè)態(tài)度兩級(jí)分化。眾多民營(yíng)房地產(chǎn)企業(yè)無(wú)奈戰(zhàn)略收縮，雪松、恒大，寶能、時(shí)代中國(guó)等地產(chǎn)企業(yè)退出旗下舊改項(xiàng)目或減持項(xiàng)目權(quán)益，清一色國(guó)央企取而代之，“民企駐足，國(guó)企進(jìn)場(chǎng)”。

??城更人一度懷疑，城市更新還能繼續(xù)做下去嗎？城市更新真的在鼓勵(lì)社會(huì)資本及多方參與嗎？

??2022給出答案。

??開年伊始，超30個(gè)省市政府工作報(bào)告涉及城市更新相關(guān)內(nèi)容，“提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，有序推進(jìn)城市更新”又一次寫入國(guó)家總理李克強(qiáng)的報(bào)告。

??城市更新，仍是我國(guó)當(dāng)前發(fā)展階段的重大命題。

??01

??觀政策，城市更新“大開大合”

??城市更新自2019年12月17日中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議被首次提出后，城市更新迎來(lái)政策的密集發(fā)布期。

??2020年11月，住建部部長(zhǎng)王蒙徽發(fā)表署名文章《實(shí)施城市更新行動(dòng)》，提出建設(shè)宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市的城市更新行動(dòng)。

??2021年3月，“城市更新”首次寫入總理政府工作報(bào)告。來(lái)到8月，風(fēng)云變幻。住建部發(fā)布《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題》的通知，否定城市更新沿用過(guò)度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式，明確堅(jiān)持“留改拆”并舉，劃定“2255”底線。一時(shí)間城市更新仿佛被按下“暫停鍵”。

??但隨后在2021年11月4日，住建部又發(fā)布《關(guān)于開展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知》，通過(guò)探索城市更新因地制宜的工作機(jī)制，加深城市更新對(duì)于賦能城市發(fā)展發(fā)揮的多重功能。

??回頭看來(lái)，可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家在城市更新上一直持鼓勵(lì)支持態(tài)度，從最新各地的政府報(bào)告中可見一斑。

??2022年開年以來(lái)，超過(guò)30個(gè)省市政府，在工作報(bào)告中提及施行城市更新相關(guān)行動(dòng)，內(nèi)容既涵蓋老舊小區(qū)、街區(qū)的綜合整治提升，城市道路與管網(wǎng)改造升級(jí)，舊公園改造，加強(qiáng)歷史文化保護(hù)等傳統(tǒng)項(xiàng)，也覆蓋到了建立城市體檢評(píng)估機(jī)制、構(gòu)建“15 分鐘生活圈”、數(shù)字賦能城市智慧管理等新內(nèi)容。

??今年兩會(huì)，國(guó)家總理李克強(qiáng)又再一次在報(bào)告中提到“提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，有序推進(jìn)城市更新”，因此，禁止大拆大建更像是政策糾偏，是政策對(duì)于市場(chǎng)端隨意砍伐古樹、為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目獲利而大舉征拆遷等一系列粗暴動(dòng)作做出的回應(yīng)，目的是讓城市更新回歸利國(guó)惠民的初衷。

??02

??觀兩會(huì)，城市更新脫虛向?qū)?/strong>

??此前，由于大家對(duì)城市更新這一概念相對(duì)陌生，還多停留在認(rèn)知層面，嘗試去理解這一新鮮事物。但是伴隨著當(dāng)前城市更新行動(dòng)深度廣度不斷加大，今年兩會(huì)，各位代表已經(jīng)開始針對(duì)實(shí)質(zhì)性推動(dòng)城市更新項(xiàng)目，提出更新操作層的建議和話題。

??資金端口，全國(guó)人大代表、四川省住建廳廳長(zhǎng)何樹平就建議“設(shè)立國(guó)家城市更新基金，探索新型可持續(xù)模式”。針對(duì)城市更新存在的水平不高、資金缺口大籌集難等問(wèn)題，由財(cái)政出資設(shè)立國(guó)家城市更新基金，拓寬融資渠道，通過(guò)母子基金架構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目的全過(guò)程進(jìn)行管理，為融資、規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)提供全方位服務(wù)，以此實(shí)現(xiàn)顯著提升財(cái)政資金的撬動(dòng)作用，破除城市更新資金瓶頸。

??參與主體端，全國(guó)人大代表、中建五局總承包公司項(xiàng)目質(zhì)量總監(jiān)鄒彬，針對(duì)目前城市更新存在相關(guān)政策尚不完善、涉及利益主體眾多、規(guī)劃審批程序復(fù)雜、資金需求大、建設(shè)周期長(zhǎng)和收益回報(bào)不確定等現(xiàn)象，建議政府鼓勵(lì)社會(huì)資本從規(guī)劃設(shè)計(jì)、投資、研發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等全產(chǎn)業(yè)鏈上深度參與城市更新項(xiàng)目，鼓勵(lì)大型國(guó)有企業(yè)通過(guò)多種方式參與更新改造，發(fā)揮其全產(chǎn)業(yè)鏈、全專業(yè)優(yōu)勢(shì)。

??03

??觀一線，地方特色開始顯現(xiàn)

??隨著城市更新工作在各地不斷地探索、試點(diǎn)，各地的政府和企業(yè)對(duì)于城市更新的認(rèn)知也越來(lái)越深刻，把握得越來(lái)越準(zhǔn)確，一些開展城市更新較快的城市都在推進(jìn)城市更新相關(guān)立法，并且逐漸形成地方特色。

??1、上海：區(qū)域統(tǒng)籌，點(diǎn)狀突破

??雖然在深圳和上海的城市更新條例中，都提到區(qū)域統(tǒng)籌的概念，但解讀文件后可以發(fā)現(xiàn)，上海對(duì)于區(qū)域統(tǒng)籌，做出了更明確和高規(guī)格的要求。

??首先是引入“統(tǒng)籌主體”概念，統(tǒng)籌推進(jìn)更新區(qū)域內(nèi)的城市更新活動(dòng)。圍繞“統(tǒng)籌主體”，建立了統(tǒng)籌主體遴選機(jī)制，賦予更新統(tǒng)籌主體參與規(guī)劃編制、實(shí)施土地前期準(zhǔn)備、配合土地供應(yīng)、統(tǒng)籌整體利益等職能。一系列配套措施體現(xiàn)出的是上海市政府放權(quán)賦能，展現(xiàn)推動(dòng)城市更新工作的決心和謀劃。

??上海也力求點(diǎn)狀突破?？臻g上的突破是在《條例》最后做出“浦東新區(qū)城市更新特別規(guī)定”，鼓勵(lì)浦東探索空間垂直利用、復(fù)合利用，加強(qiáng)舊區(qū)改造，盤活產(chǎn)業(yè)用地方面的創(chuàng)新機(jī)制、模式。

??實(shí)踐中，上海地產(chǎn)組織多家地方國(guó)企入局上海城市更新基金，聚焦于支持開展上海市城區(qū)的舊城改造、歷史風(fēng)貌保護(hù)、租賃住房等城市更新項(xiàng)目，緩解企業(yè)“三道紅線”壓力。

??此外還有“場(chǎng)所聯(lián)動(dòng)”股權(quán)轉(zhuǎn)讓新機(jī)制，加權(quán)匯總規(guī)劃實(shí)施方案評(píng)審得分和競(jìng)價(jià)得分，最終確定合作企業(yè)，實(shí)現(xiàn)了綜合土地市場(chǎng)與產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)特色的擇優(yōu)遴選招商目標(biāo)。這其實(shí)也能夠加快政府端財(cái)政資金回籠，緩解區(qū)級(jí)政府的財(cái)政壓力。

??2、深圳：唯一提及“拆除重建”

??在《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》中，拆除重建類具體是指通過(guò)綜合整治方式難以改善或者消除條例第二條第二款（環(huán)境惡劣或者存在重大安全隱患）規(guī)定的情形，需要拆除全部或者大部分原有建筑物，并按照規(guī)劃進(jìn)行重新建設(shè)的活動(dòng)。這與8月31日住建部禁止大拆大建的文“似乎沖突”，拆除重建類項(xiàng)目就不能推進(jìn)了嗎？其實(shí)不然。

??首先，住建部在“嚴(yán)格控制20%規(guī)模拆除”時(shí)，有一個(gè)前提是“除違法建筑和經(jīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定為危房且無(wú)修繕保留價(jià)值的建筑外”。

??深圳的實(shí)際情況存在大量的違章建筑，合法外的建筑比例超50%，并不含在拆除20%的限定范圍內(nèi)。

??其次，文件受法律效力和時(shí)間效力等影響，一般而言，法律的效力層級(jí)為：法律 > 行政法規(guī) > 地方性法規(guī) > 部門規(guī)章 > 規(guī)范性文件，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》屬于地方性法規(guī)，《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的，屬于規(guī)范性文件，所以從效力級(jí)別上，前者高于后者的。

??最后是由城市特殊性決定，作為國(guó)內(nèi)最早進(jìn)入城市更新的城市，中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的建設(shè)目標(biāo)、遠(yuǎn)超國(guó)際警戒線的土地開發(fā)強(qiáng)度（47%）、10倍以上的全國(guó)平均人口增長(zhǎng)水平等現(xiàn)實(shí)情況，使得深圳完全有必要走一條勇于創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)高效的更新路。

??因此，短期內(nèi)深圳的拆除重建項(xiàng)目可能會(huì)進(jìn)程受阻，但是形勢(shì)如此，未來(lái)發(fā)展已是必然。

??3、廣州：“標(biāo)圖建庫(kù)”，“融資、復(fù)建”，舊村改造在進(jìn)行

??城市更新一直都面臨界定不清晰的問(wèn)題，而“標(biāo)圖建庫(kù)”就很好的解決了城市更新項(xiàng)目的“身份”問(wèn)題。

??“標(biāo)圖”是指每宗擬改造地塊在衛(wèi)星影像圖、土地利用現(xiàn)狀圖、土地利用規(guī)劃圖上進(jìn)行標(biāo)注，“建庫(kù)”則是指將各地級(jí)以上市將標(biāo)圖成果報(bào)送省國(guó)土資源技術(shù)中心，錄入省國(guó)土資源信息庫(kù)，建立“三舊”改造地塊數(shù)據(jù)庫(kù)。

??通過(guò)“標(biāo)圖建庫(kù)”，形成三舊圖斑并獲取標(biāo)圖建庫(kù)號(hào)，成為界定城市更新項(xiàng)目的重要依據(jù)。

??此外，由于已標(biāo)圖建庫(kù)區(qū)域通常不規(guī)整不成片，出現(xiàn)邊角地、夾心地、插花地（“三地”）的情況，不利于片區(qū)統(tǒng)籌，整體開發(fā)。因此在政策中規(guī)定該“三地”可不受上蓋物占30%比例限制，可與與主體地塊一并申請(qǐng)納入標(biāo)圖建庫(kù)范圍，妥善解決了實(shí)際操作層面問(wèn)題。

??廣州在舊村改造類的城市更新項(xiàng)目中，引入了“復(fù)建區(qū)”和“融資區(qū)”兩大概念。復(fù)建區(qū)指的是舊村改造中，為村民重建的居住區(qū)，融資區(qū)則給到開發(fā)商進(jìn)行開發(fā)。

??根據(jù)廣州市政策文件，項(xiàng)目分期改造時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照“復(fù)建區(qū)”優(yōu)先于“融資區(qū)”的順序安排，或每期將安置地塊與融資地塊結(jié)合安排，但首期應(yīng)當(dāng)優(yōu)先建設(shè)安置房。且居住用地內(nèi)的公共設(shè)施需要在規(guī)劃地塊建設(shè)總量完成50％前建設(shè)完畢。

??此舉首先保障了村民在回遷后擁有較好的住房條件，實(shí)現(xiàn)城市更新項(xiàng)目的初衷。此外，《廣州市城市更新片區(qū)策劃方案編制和報(bào)批指引》進(jìn)一步要求“對(duì)融資地塊開展樓面地價(jià)評(píng)估，以五家以上（含五家）評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估結(jié)果確定融資樓面地價(jià)”。此舉在降低村改風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，其實(shí)也是監(jiān)督和幫助企業(yè)算好更新賬。